Anforderungen an eine neue Ordnung der Finanzmärkte
von Otmar Issing* und Marcel Bluhm*
Ein Auszug aus dem "Handbuch Corporate Governance von Banken"** aus dem wir an dieser Stelle in loser Folge Auszüge ausgewählter Kapitel vorstellen.
Mit freundlicher Genehmigung des Verlags C.H. Beck/Vahlen
Auf die Darstellung der im Text vorhandenen Quellenangaben und Verweise wurde an dieser Stelle verzichtet. Diese finden sich in der zum Download zur Verfügung gestellten pdf-Datei des Kapitels.
Die Finanzkrise, die im Jahre 2007 mit den Problemen auf dem amerikanischen Subprime- Markt begann, ist von ihren Dimensionen her nur mit der großen Depression in den 30er Jahren des letzten Jahrhunderts vergleichbar. … Die Debatte über Reformen für die Finanzmärkte wird mittlerweile seit über drei Jahren geführt, mit einer Vielzahl von Vorschlägen. Es ist daher sinnvoll, zwischen fundamentalen Reformen und solchen zu unterscheiden, die zwar wünschenswert, aber nicht essentiell sind. Letzter Befund trifft z. B. auf die immer wieder auftretende Forderung nach einer globalen Kapitalmarkttransaktionssteuer zu. Soll diese wirksam sein, müssten sich alle wichtigen Länder daran beteiligen. Die USA haben aber bereits erklärt, dass eine derartige Steuer für sie nicht in Frage komme. Davon abgesehen, ist es mehr als fraglich, ob sich eine solche Steuer überhaupt stabilisierend auf die Finanzmärkte auswirken würde.
Mängel in der Regulierung und Lücken in der Aufsicht verlangen dagegen unbedingt nach Reformen.
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Reform der Regulierung
In Hinblick auf die prominente Rolle des Subprimemarktes während der Finanzkrise ist klar geworden, dass viele der „Auswüchse“ durch die Government Sponsored Enterprises Fannie Mae und Freddie Mac, die kaum ausreichender Regulierung unterlagen, verstärkt bzw. erst ermöglicht wurden. Das Joint Forum in Basel und eine Arbeitsgruppe der G20 schlagen vor, eine Harmonisierung unterschiedlicher Regulierung und Aufsicht in verschiedenen Finanzsektoren vorzunehmen. So sollte zukünftig sichergestellt werden, dass Finanzinstitute, die bankähnliche Geschäfte tätigen, bei diesen Geschäften auch wie eine Bank reguliert werden. Der Ansatz, ähnliche Aktivitäten denselben Standards und Regeln zu unterwerfen, würde insbesondere die Möglichkeiten von Regulierungsarbitrage einschränken. Objektiv nicht gerechtfertigte Unterschiede können dabei durch den Vergleich von Kernprinzipien im jeweiligen Sektor identifiziert werden.Ein weiterer Ansatzpunkt für notwendige Reformen sind verbriefte Finanzprodukte zum Risikotransfer, nicht zuletzt im Bereich von Hypothekenkrediten. Das Joint Forum geht auf notwendige Regulierungsansätze für Hypotheken und deren Finanzderivate ein. Insbesondere wird gefordert, dass Hypothekenanbieter in Zukunft wenigstens mini male Risikostandards bei der Bewertung sowie Offenlegungspflichten befolgen müssen. So soll es beispielsweise nicht mehr möglich sein, Hypotheken zu veräußern, deren Rückzahlungssicherheit auf niedrigen Zinsen bzw. steigenden Häuserpreisen beruht. Zusätzlich schlägt das Joint Forum vor allem mehr Transparenz sowie höhere Kapital- und Sicherheitsanforderungen für CDS-Transaktionen vor. Im Besonderen sollen Finanzinstitute offenlegen, mit wem sie über Kreditausfallversicherungen verbunden sind, sowie das Gegenparteirisiko, welches aus dem möglichen Ausfall des Versicherungsgebers erwächst, in ihren Risikoanalysen berücksichtigen.
Zu einer Reform des Systems muss auch eine striktere Regulierung der Rating-Agenturen gehören. Die von der Bundesregierung einberufene Expertengruppe „Neue Finanzarchitektur“ hat dargelegt, dass weder ein Verzicht auf derartige Institutionen der richtige Weg ist, noch die Schaffung einer staatlichen Rating-Agentur in überschaubarer Zeit bewerkstelligt werden kann oder sollte. Insofern ist das Hauptaugenmerk darauf zu richten, bei den Rating-Agenturen die Verknüpfung von Beratung und Rating, die bislang zu Doppeleinnahmen und nahezu zwangsläufig zu Interessenkonflikten geführt hat, aufzubrechen. Registrierung der Rating-Agenturen, Trennung zwischen Beratung und Rating und Überwachung der Rating-Agenturen durch eine öffentliche Einrichtung sind unerlässlich. Zudem ist auch Transparenz über das Verhältnis zwischen Rating und der tatsächlichen Entwicklung des bewerteten Produkts notwendig, um die Rating-Agenturen unter Reputationszwang zu setzen. Transparenz ist dabei nicht als Alternative zur derzeitigen Aufsicht zu verstehen sondern als wichtige Ergänzung.
Mit Blick auf den Einfluss von Bilanzierungsstandards schlägt das Basler Kommittee eine Anzahl von Maßnahmen vor, damit Kapitalpuffer in guten Zeiten anwachsen, so dass die Banken in schlechten Zeiten davon profitieren können. Derartige antizyklische Kapitalmaßnahmen können zu einem stabileren Bankensystem verhelfen, das Schocks besser absorbieren kann. Zusätzlich wird empfohlen, für die Bilanzierung verstärkt erwartete Verluste und nicht die aktuellen Verluste zu Marktwerten zu benutzen, weil auf diese Art und Weise Verluste weniger prozyklisch sind. Die Expertengruppe „Neue Finanzarchitektur“ empfiehlt, dass Zweckgesellschaften und andere aus den Bilanzen „ausgelagerte“ Aktivitäten den generellen Eigenkapitalstandards unterliegen sowie Liquiditätsrisiken zukünftig mehr Eigenkapitalhinterlegung erfordern. Außerdem wird vorgeschlagen, die nach Basel II gesetzten Eigenkapitalstandards durch eine Leverage Ratio zu ergänzen. Allerdings müsste hierbei berücksichtigt werden, dass sich je nach Rechnungslegung, IFRS oder GAAP, Unterschiede in der Leverage Ratio ergeben.
Reform der Aufsicht
Die identifizierten Mängel in der Aufsicht liegen vor allem im Bereich von nicht in den Bilanzen erfassten Aktivitäten der Banken, Ratingagenturen sowie Finanzderivaten, deren Risikogehalt unterschätzt wurde. Bei der Reform der Aufsicht schlägt die Expertengruppe „Neue Finanzarchitektur“ vor, dass Ratingagenturen zukünftig von einer öffentlichen Behörde überwacht werden. Hierbei muss besonderes Augenmerk darauf gerichtet werden, dass in dem Geschäftsmodell Beratung und Bewertung getrennt und damit Interessenkonflikte vermieden werden, sowie dass die Ratingagenturen strikte Offenlegungspflichten erfüllen.Zentrale Handelsplätze („Centralized trading platforms“ sowie „Central counter parties“) sollten zukünftig eine wichtige Rolle spielen, um die Marktentwicklung im Bereich von Finanzderivaten genauer überwachen zu können. Zusätzlich könnte dies Gegenparteirisiken und somit die Ansteckungsgefahr durch wirtschaftliche Schieflagen im Finanzsystem verhindern. Diese Ansteckung, das Überspringen von Schocks zwischen Finanzinstituten, kann zu einem Ausfall großer Teile des Finanzsystems führen und somit systemische Risiken auslösen. Die Expertengruppe „Neue Finanzarchitektur“ empfiehlt in diesem Zusammenhang, in Zukunft alle systemisch relevanten Institutionen zu regulieren und zu beaufsichtigen. Sektorübergreifende Finanzkonglomerate müssen auf konsolidierter Basis überwacht werden, um das gesamte Spektrum ihrer Aktivitäten und Risiken überwachen und regulieren zu können. Investmentfonds und Zweckgesellschaften, die von Banken und Versicherungen aufgelegt worden sind, müssen dementsprechend auch von der Aufsicht erfasst werden. Der folgende Abschnitt über mikro- und makroprudentielle Aufsicht geht auf diese Aspekte systemischen Risikos noch detaillierter ein.
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Fortschritte und Hindernisse
Die Finanzmarktkrise hat weltweit eine Vielzahl von Aktivitäten und Initiativen ausgelöst. Fünf G20-Gipfel haben das Bewusstsein für ein gemeinsames Handeln gefördert. Obwohl in wichtigen Punkten ein internationaler Konsens erzielt werden konnte, lässt die Umsetzung der dafür erforderlichen Maßnahmen noch sehr zu wünschen übrig. Dies liegt nicht zuletzt an der Schwierigkeit der Materie. Alleine am Beispiel von höheren und umfassenderen Eigenkapitalvorschriften offenbart sich die Komplexität, Reformvorhaben, über die im Prinzip Einigkeit besteht, international umzusetzen. So gibt es eine Vielzahl von Eigenkapitaldefinitionen. Unterschiedliche Rechnungslegungsvorschriften erschweren, sich z. B. auf international gültige Vorschriften bezüglich einer die Eigenkapitalvorschriften ergänzenden Leverage Ratio zu einigen. Die Arbeiten an diesen und weiteren Fragen sind in vollem Gang, und tiefgreifende Reformen am Finanzsystem bedürfen sicher noch einiger Zeit.Je mehr der Druck aus der Krise aber nachlässt, desto mehr besteht die Gefahr, dass spezifische Finanzmarktinteressen berücksichtigt werden und notwendige Reformvorhaben verwässert werden. Das bedeutet nicht, dass Finanzmarktakteuren bei den anstehenden Reformen kein Gehör geschenkt werden sollte. Es besteht immer auch die Gefahr, dass einzelne Reformen über das Ziel hinausschießen und zu einer Überregulierung führen.
Wichtig ist, dass die Hauptschwachpunkte des Finanzsystems durch Reformen, von denen einige in diesem Beitrag aufgegriffen wurden, behoben werden. Die Krise hat deutlich gemacht, dass globale Märkte globaler Regeln bedürfen. Versäumt die internationale Gemeinschaft die hier notwendigen Reformen umzusetzen, besteht weiterhin die Gefahr der Regulierungs- und Aufsichtsarbitrage.
